El avance de los programas sociales en la última década es un tema muy interesante y aún no estudiado en su totalidad. En ese sentido, la publicación de “Acá no hay ventanillas: La burocracia de la calle en los programas sociales” (Instituto de Estudios Peruanos, 2017) merece especial atención porque es un esfuerzo de jóvenes investigadores (politólogos, comunicadores y sociólogos) por acercarse a un actor poco conocido en un escenario donde el protagonista estelar es casi siempre el beneficiario.
Y es que si bien se han emitido diversos reportajes periodísticos en torno a los peruanos que reciben bonos de Juntos, Pensión 65 u otros, poco se conoce en torno a quiénes deben empadronar a estas personas. Estos rostros del ‘primer filtro’ son, en su mayoría, trabajadores sin especialización que deben sortear una serie de riesgos y dificultades para cumplir una labor loable y bastante útil para conocer cómo progresa el Perú con el paso de los años.
Junto a Diego Cerna, Félix Puémape, Paolo Sosa, Mauricio Rentería y Lucila Rozas, el politólogo e investigador joven del IEP Luis García ha trabajado esta valiosa publicación que encierra, además del perfil de los servidores de la calle, una serie de términos (SISFOH, ULE, DOF, etc) poco conocidos para cualquiera de nosotros, pero centrales en el funcionamiento de una política real de programas sociales.
Aquí nuestra charla con Luis García sobre “Acá no hay ventanillas”, ya a la venta en la librería del Instituto de Estudios Peruanos y en las principales librerías de Lima.
-¿Con qué programas sociales, en qué localidades del Perú trabajaron y por qué las eligieron para este estudio?
Trabajamos con dos localidades. Una en la selva norte y otra en la sierra sur. Estos lugares son ejemplos de cómo los programas sociales están expandiéndose pues su población los necesita. Entonces hay una mayor demanda de programas sociales y, por ende, mayor actividad de estos y de las oficinas encargadas de la focalización.
-¿Desde la implementación del SISFOH (Sistema de Focalización de Hogares) hasta hoy consideran que dicho instrumento es el más adecuado para obtener datos socioeconómicos de las personas que desean acceder a un programa social?
Antes de la creación del SISFOH, a inicios de la década pasada, se pensaba en la necesidad de tener un sistema que focalice y determine la situación económica de las personas. Lo que pasó con el tiempo es que el SISFOH ha ido evolucionando, incorporando nueva metodología y formas de gestionar la focalización. Quizás no es la manera más óptima, porque aún presenta una serie de deficiencias, pero todos los expertos coinciden en que es realmente necesario tener este sistema con el objetivo de lograr una mayor eficiencia en los gastos hacia los programas sociales. Algo muy importante es que este no es un sistema único del Perú sino que también está presente en países como Brasil y Chile, donde son importantes para la evitar problemas de filtración en su cobertura.
-Hay una frase del libro que me llamó mucho la atención: “Aquí todos somos pobres”, dicha por algunos ciudadanos que viven en los lugares estudiados. ¿Afecta mucho a los empadronadores esta idea ‘generalizada o común’?
Primero debo decir que el SISFOH es un sistema que integra no solo al gobierno central — que tiene el algoritmo que finalmente decide quién será pobre o no –y a los gobiernos locales, que son los encargados –a través de los ULE—de recoger información de las casas que van a visitar, de las familias y de sus gastos, para alimentar así una base de datos. Y ya sobre tu pregunta, (los empadronadores) son funcionarios contratados por los gobiernos locales. No son necesariamente especializados en ‘empadronar’. Lo que sí sucede es que son personas con muy buen contacto con la población, e incluso desarrollan cierta empatía con los ciudadanos. Esto permite que, en reclamos de supuesta injusticia, los empadronadores se pongan de lado de la sociedad y no tanto del Estado. Pero claro que dentro de sus límites porque no pueden manipular abiertamente los datos porque existen una serie de filtros que se los impiden.
-¿Y cuál es el filtro final que permite que la persona sea incluida en el beneficio?
Son varios los filtros. El primero es que la información sea consistente. Me refiero a que no haya cruces ilógicos. Por ejemplo, que se registre una vivienda con columnas de madera y techo de cemento. Eso es ilógico. También hay cruces de datos del beneficiario con fuentes administrativas. Por ejemplo, puede verse si las personas (que desean el beneficio) tienen propiedades o vehículos. A las personas que son pobres pero que debe saberse si son pobres extremos se les asigna una ficha, las cual deben ser llenada. Luego esa información se envía a Lima y mediante un algoritmo se decide si alguien es no pobre, pobre o pobre extremo. En verdad, nadie sabe con ciencia cierta el filtro último que determina si eres pobre extremo. Y eso me parece interesante de estudiar. Los burócratas, beneficiarios y la gente que aplica los algoritmos no saben a ciencia cierta el elemento final. Y esto incide bastante en que el sistema presente cierta incertidumbre.
-¿Con qué programas sociales trabajaron y en qué periodos de tiempo?
Nosotros trabajamos todo el primer semestre del 2016. Y fue con los programas Juntos y Pensión 65. Se trata de programas sociales representativos de la nueva política social del Estado. Y aparte de eso nos pareció muy valioso estudiar el SISFOH.
-¿Qué ha impedido que el poder político local se entrometa en estos programas sociales?
En primer lugar, el clientelismo en el Perú es muy particular. No es un clientelismo en el cual el alcalde maneje indiscriminadamente los recursos y el partido gane votos. Hay más bien lo que Paula Muñoz llama “clientelismo de campaña”, en el cual (durante las campañas electorales) se brindan recursos y regalos a la gente para empoderar al candidato. Más allá de eso, en el SISFOH el gobierno local no tiene control directo sobre quién será o no pobre. Incluso si (el alcalde) trata de favoreces a un amigo, ex trabajador o trabajador, no puede saber a ciencia cierta si lo logrará, porque hay los cruces con bases de datos administrativas desde el gobierno central. Por otro lado, si (el alcalde) quiere beneficiar a alguien que es pobre y si la base administrativa no le dice nada malo, el MIDIS también tiene coordinadores territoriales en las regiones. Y ellos hacen una suerte de vigilancia. Obviamente no es un control perfecto.
-Hablan ustedes sobre la “lógica del beneficiario”, o sea, que las personas sienten que el bono es un regalo en sí y no algo más ligado al ejercicio de la ciudadanía. ¿Observaron lo mismo en la selva como en la sierra?
La conclusión de este trabajo es que sí, aunque hay algunos matices. Lo que se halló en la sierra sur es una mayor organización (relativa). Los beneficiarios de Juntos se organizan para saber qué día será el pago, o para ayudar a otras personas a empadronarse; mientras que en la selva norte la situación es mucho más ‘individual’.
-¿A qué llaman ustedes prácticas discrecionales o discrecionalidad del manejo de programas sociales?
Nosotros partimos de una teoría vinculada al comportamiento de los ‘burócratas de la calle’, que son los que están en contacto directo con la población. Son dos los elementos importantes en torno a estas personas. El primero es que tienen una autonomía relativa sobre lo que están haciendo. O sea, por más que haya directivas u órdenes, el burócrata de la calle tiene cierta autonomía para lo que hará en el trato diario. No hay un sistema de control que sea tan perfecto o tan sostenido como para regular cada minuto del trabajo del funcionario. En ese marco es que el trabajador actúa de manera discrecional. Ahora, en el caso del SISFOH es un poco paradójico porque estamos hablando de un sistema que debe clasificar a la población de manera óptima y técnica, y sin embargo hay esta filtración de la discrecionalidad de los funcionarios. Ahora, lo que rescatamos en el libro es que este factor no necesariamente va en contra del objetivo del sistema sino que al contrario, incluso se incrementan prácticas que tratan corregir al instante ciertos errores. Son como una especie de ‘artesanos’ del sistema.
-Más allá de la fotografía de portada del libro, que es bastante descriptiva, ¿cuáles son las condiciones en que trabajan los burócratas de la calle que ustedes han estudiado? ¿Crees que inciden bastante factores como la poca estabilidad laboral y sus sueldos?
Creo que inciden bastante. Personalmente por el trabajo que hice al lado de los burócratas –y sin romantizarlos—creo que hacen un trabajo muy sacrificado y muy poco valorado. Las condiciones en las que trabajan son difíciles y afectan, claro está, la forma en cómo se está implementando el sistema. Los funcionarios deben inventarse nuevas prácticas para que las cosas funcionen. Por ejemplo, no tienen recursos apropiados, a veces el alcalde no les presta interés. Así que son personas que deben empadronar a un hogar que se encuentra quizás a 16 horas por río. Recuerdo un testimonio de un funcionario que dijo que se ‘colaba’ en comitivas de la municipalidad que debían ir a hacer obras, esto con el objetivo de no aumentar el gasto. Pienso que los motivos que empujan a los burócratas a trabajar de esta manera son disímiles. No son funcionarios con un afán de ayuda necesariamente, pero dadas las condiciones bajo la cual la política local funciona, me parece que estos trabajadores están en una situación en la que tratan de cumplir su trabajo dentro de todo lo que puede acarrear no hacerlo.
-Evidentemente los recursos son fundamentales, pero ahí no termina todo. ¿Qué más debe hacerse para que la forma de llegar del Estado a la gente sea mucho más eficiente?
El problema principal que hemos identificado en el libro es el de la incertidumbre. Hay dos variantes al respecto. El primero está relacionado a la clasificación. Las personas y los burócratas no saben cuál es la clasificación final que se obtendrá y eso los pone en una situación tensa, de estrés, lo cual los pone en una condición de ‘pacientes del Estado’. Y el segundo está relacionado al tiempo. No se sabe cuándo llegará la clasificación. Porque dadas las condiciones locales, no se sabe en qué momento el funcionario puede ir de viaje, hacer finalmente su trabajo de campo, o incluso hay problemas en el mismo sistema, que como cualquier otro puede ‘laguearse’.
Pienso que las recomendaciones deberían ir para ambos lados. En el caso de la incertidumbre respecto a la clasificación socioeconómica, creo que hay mecanismos que el MIDIS está implementando que permitan recoger estos llamados ‘casos especiales’, que quizás no están recogidos por el sistema, pero que a juicio del funcionario, como brazo último del Estado, puede ayudar a recogerlos. La idea sería ir acumulándolos para futuras revisiones de la metodología. Y en cuanto a la incertidumbre del tiempo, creo que el MIDIS tendría que implementar variaciones en cuanto a los periodos que exige. Me parece que, dadas las condiciones locales, es muy difícil que puedan cambiar, y lo más óptimo es decidir respecto a un calendario. Mira, exigir que –en zonas rurales– en 25 días hábiles se puedan implementar un trámite es un poco complicado.
Desde hace algunos años el MIDIS viene asignando coordinadores territoriales (DOF), los cuales son intermediarios entre los burócratas locales y el gobierno central. Estas personas tienen la posibilidad de asesorarlos, ayudarlos e interactuar con ellos, pero a veces no tienen tampoco los recursos necesarios. Así que la última recomendación sería guiar los recursos hacia esta capa burocrática que me parece ha estado trabajando bien.
