Un libro clave para entender lo prioritario que resulta colocar en el debate ciertas reformas que precisa nuestro sistema político. Así debe entenderse la más reciente obra de la reconocida politóloga Milagros Campos.

“Cómo salir de la crisis política. Propuestas para una reforma” (Debate, 2023) escapa al ámbito académico y presenta, con un lenguaje llano y efectivo, un compendio de antecedentes, diagnósticos y datos en torno a factores que han derivado en un entrampamiento permanente.

Campos se vale no solo de su amplia experiencia como catedrática universitaria, sino además de su participación en la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, ente que en 2019 sesionó y elaboró un conjunto de propuestas para mejorar el sistema de gobierno vigente y las denominadas ‘reglas de juego’.

En esta entrevista, la politóloga de la PUCP responde una serie de preguntas en torno a los temas centrales de su libro, desde subrepresentación hasta financiamiento público, pasando por la bicameralidad y la reelección.

Lo primero que llama la atención en su libro es comprobar que existe una tradición por conformar grupos que recomienden reformas políticas al sistema. Usted misma integró la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política en 2019. ¿Qué siente hoy al ver su trabajo en retrospectiva?

El proceso de construcción de nuestro sistema democrático es un poco tormentoso por la cantidad de golpes de Estado que hemos tenido. El conflicto constante entre Ejecutivo y Legislativo ha sido casi la regla durante nuestra historia republicana y algunos presidentes así lo han hecho notar. Incluso hasta el plebiscito del propio Benavides, o el proyecto de Constitución allá por los años 30. Este ha sido un tema recurrente y no nos hemos sentado a pensar en el diseño institucional hasta ya mucho más adelante mirando los problemas que teníamos. Entonces, la invitación a participar con un grupo de académicos a la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política era una oportunidad también para volver a pensar estos problemas y plantear soluciones de diseño institucional, que son una parte de la solución a estos problemas. Mira, hoy, a nivel comparado nos encontramos con algo que comento en el libro, que el Perú es uno de los países que se considera más hiperactivo en términos de reformas.

¿Qué se hizo y qué se planteó en la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política?

Mis colegas, con la presidencia de Fernando Tuesta, la participación de Martín Tanaka, que tenía mucha experiencia en plantear temas de diseño y en un trabajo también antiguo, tanto Paula Muñoz como Jessica Benza, partimos por hablar del diagnóstico, ¿cuáles eran los principales problemas? Y esto fue solo cuando teníamos una presidencia interrumpida, que fue la de Pedro Pablo Kuczysnki. Y justamente uno de los problemas que se detectaron fue el de la gobernabilidad, pero también esta lejanía de los partidos políticos en un Congreso que no era tan fragmentado como los que han venido después, y con fragmentación también en el voto en elecciones, además de los problemas de corrupción. Entonces, creo que parte del desencanto de cómo se maneja el informe es que se agudizaron los problemas entre Ejecutivo y Legislativo, y el tema de la reforma fue parte de esa tensión. Es evidente que no vamos a encontrar el clima mejor para poder debatir. Yo creo que lo que hay es lo que tenemos en el país y aún en climas enrarecidos es necesario debatir este tema. Sin embargo, un tema central como la bicameralidad y las reformas al sistema de Gobierno no se debatieron. Creo que se debatió adecuadamente el tema del financiamiento de partidos y las reglas para evitar que un dinero cuestionado pueda ingresar a la política. Ya en realidad el Congreso de ese momento había iniciado ese debate y se habían tomado algunas medidas, como la bancarización, aunque la comisión plantea que la bancarización sea por montos más reducidos, pero también de un tema discutible: el financiamiento de campañas por personas jurídicas. Creo que ese fue uno de los temas que se ha mantenido. Luego, en el tema de requisitos para formar nuevos partidos ha habido idas y venidas. Probablemente es la reforma que ha tenido más idas y venidas, y con objetivos diferentes. Porque bajar la valla para el ingreso, que creo que es lo que corresponde, también supone bajarla para la salida. Y las PASO respondían a un esquema de tratar de acercar a los ciudadanos a los partidos, pero también a ser una barrera, como una especie, hablando futbolísticamente, como unas eliminatorias, para no ir a elecciones generales con tantos partidos que hacen que el voto se fragmente aún más. Y si tenemos más candidatos en una de las opciones electorales ese voto se fragmenta, no se suma. Entonces, es necesario pensar en qué hacer no para prohibir que se formen nuevos partidos o poner barreras, porque creo que el ejercicio de los derechos políticos supone también la posibilidad de armar nuevos partidos. Entonces, ese fue otro de los temas que ha tenido idas y venidas. Se prohibió el voto preferencial, y ese es un debate que existe desde la propia existencia de la Constituyente. O sea, se establece en la Asamblea convocada por el Gobierno Militar, y el propio Haya de la Torre cuestiona su existencia, se intentó eliminar insistentemente, fue parte del acuerdo de los partidos antes el Acuerdo Nacional y, sin embargo, estamos a un paso de que se restablezca. Creo que con estas idas y venidas no se puede evaluar una reforma política que ha sido aprobada solo parcialmente.

Varios de los temas que proponían ustedes ya fueron rechazados ampliamente en un referéndum. La relección y la bicameralidad, por ejemplo. ¿Cómo toman los integrantes de una comisión que supuestamente están para recomendar ‘lo mejor para una sociedad’ cuando tienen al frente una amplia mayoría que rechaza estas ideas? Porque no quieren ver a los mismos congresistas, porque no quieren alcaldes eternos, etc…

Es una excelente reflexión y en el contexto del 2019 era aún más problemático recomendarlo en el informe porque el referéndum acababa de ocurrir. Impedimento legal no había, porque esta no era una iniciativa ciudadana. El referéndum había sido una iniciativa del Ejecutivo aprobada por el Legislativo y, coincidentemente, quienes estábamos ahí sentados considerábamos que aun cuando lo que se había votado era un tipo de bicameralidad, todos estábamos de acuerdo en que en el Perú era necesario el restablecimiento de este sistema y no podíamos –frente a lo que veíamos como evidente—dejar de recomendarlo por muy impopular e inconveniente que resultara. Y ese fue uno de los temas que el Ejecutivo que nos dejó trabajar con plena libertad para los planteamientos cuestionó de alguna manera porque acababa de ser el referéndum. Ahora, ha pasado el tiempo y creo que, no solamente ya no existe impedimento legal, sino propiamente han salido encuestas en donde las personas están de acuerdo con la bicameralidad, aunque no es una reforma popular, efectivamente. Pero los congresos en general son impopulares. Estamos en los niveles de impopularidad del Congreso del 2001-2006, que era de un dígito, y entonces, ¿cómo explicas que, aunque estés en desacuerdo con el Parlamento, tener dos cámaras será más saludable que una? Termina siendo un tema contrafáctico, sin embargo, creo que hay que hacer el esfuerzo para explicarlo. Y explicar que en un país como el nuestro las decisiones tomadas en una sola cámara tienen un problema de deliberación muy serio. Vemos, por ejemplo, en este último año, más de 50 leyes aprobadas por insistencia. ¿Qué significa esto? Falta de acuerdo, de deliberación también. En toda la región, las mayorías para poder aprobar leyes por insistencia cuando el Ejecutivo muestra su desacuerdo y lo fundamenta, son mucho más altas, están en 2/3, salvo el caso de Colombia que, siendo bicameral, o sea, tiene que aprobarse por mayoría absoluta en las dos cámaras, pero atiende a una cuestión: en caso de que estemos frente a una observación de índole constitucional pasa primero por el equivalente a nuestro Tribunal Constitucional. El segundo tema es un tema de representación. Ya tenemos un problema de subrepresentación no solo en Lima y el Callao, sino en otras circunscripciones como en Arequipa, La Libertad, Cusco. ¿Cómo incrementas el número de parlamentarios cuando tienes un tope constitucional de 130, pero además elegidos por el mismo criterio? Porque no se trata solo de un incremento de parlamentarios, lo cual ya sería impopular, sino que cuando tienes un Senado tienes la ventaja de este ente con poder, que significa un control, porque la democracia es control entre órganos del Estado, que permite que lo que se apruebe en diputados sea también debatido en senadores. Pienso que el hecho de que puedas tener senadores elegidos con un criterio diferenciado al de diputados enriquece la representación. Y eso no es como una solución parche, el decir, para solucionar la deliberación hay que poner una segunda votación. Porque más del 80% han sido exonerados de segunda votación. Por otro lado, siempre cuestiono lo que dice la doctrina en general en ventaja sobre la bicameralidad, en el hecho de que tendrá mejores leyes. Tal vez más reflexivas, pero no mejores, porque eso depende de otro tipo de reformas que es necesario hacer en el Congreso y también en el Ejecutivo, porque las normas que plantea este deben venir con un análisis de costo-beneficio o con un análisis de impacto regulatorio que sea más profundo y que permita a los legisladores tomar decisiones. Solo un detalle más: la ausencia de partidos institucionalizados también determina el funcionamiento del Congreso, porque antes, cuando tenías partidos con comisiones políticas o sesiones internas, había una esfera fuera del Congreso que debatía. Y en esa misma línea te diría que el tema relección es clarísimo que no tenemos parlamentarios con un horizonte para la toma de decisiones más largo. Creo que el tema de la relección hace que ya la ausencia de carrera política sea un impedimento mayor. Y también porque creo que los parlamentarios que van a someterse al escrutinio de una relección ante sus electores tienen un mayor incentivo en sus votaciones para pensar en esa evaluación, votar y comportarse de acuerdo a quien va a ser evaluado a final de ciclo. Pienso en la universidad y en el colegio, porque los alumnos estudian y atienden a clase diferente cuando saben que van a ser evaluados. Lo propio un trabajador en su oficina, y por ende los políticos, porque la regla se aplica para todos.

¿Cuál debería ser la relación ideal entre partidos políticos y movimientos subnacionales? Esto teniendo en cuenta que hace muy poco se ha buscado eliminar a los segundos supuestamente para fortalecer a los primeros. Hay una reforma del congresista Valer que busca que todos deban postular a través solo de partidos: no más movimientos.

La data que se coloca en el informe de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política es que hasta el 2002 los partidos tenían mayor presencia nacional y cuando competían con movimientos regionales, y ojo que estos hasta hace algunos años tenían menores requisitos para conformarse y fiscalizarse incluso para el tema del financiamiento, pues lo que se veía es que el voto estaba más concentrado en los partidos nacionales. Es decir, los movimientos regionales sufren por la ausencia de partidos y por su falta de representación en provincias. Entonces, yo creo que es necesario pensar si efectivamente hay una competencia desleal ahora que las reglas se han equiparado para justificar este tema. Pienso que es un debate que merece ser más amplio, no solo en Lima sino también de parte de los congresistas que representan a movimientos regionales y que llegaron por alianzas por los partidos políticos. Yo en esto tengo más preguntas que respuestas, sin embargo, pienso que cuando regulamos partidos políticos y movimientos regionales el efecto de la regulación es mucho menor al que se puede tener en sistema de gobierno y sistema electoral, que son el trípode si hablamos de reforma política. Es decir, los partidos políticos son una respuesta a los problemas que tiene la sociedad en torno a la representación, a la relación de confianza con la política y eso no cambia por ley. Las reformas ahí no son normativas. Ahí toca dar ciertos incentivos para que los partidos sean más representativos y se acerquen más a las personas. Tener partidos con representación nacional no es un tema legal o normativo, porque en este momento para poder conformarlos ya deben tener representación. Fíjate que incluso la comisión de reforma no plantea que se abran comités en todo el país, porque somos conscientes de que eso requiere recursos, y que muchas veces uno no precisa de un local, porque puede ser un grupo de WhatsApp o un hilo de correos electrónicos y tal vez ser más activo que un local abierto en 2/3 de las provincias del Perú. Así que aquí hay más preguntas que respuestas en torno a la prohibición posible de movimientos regionales y cuál va a ser el impacto que va a tener esto en el fortalecimiento de la democracia y de los partidos políticos.

Para ser presidente del BCR hay requisitos, lo mismo para ser viceministro o funcionario de la alta dirección de un ministerio. Sin embargo, para ser presidente solo se requiere ser peruano y tener más de 35 años. Y para ser congresista los requisitos también son mínimos. ¿Debe haber mayores requisitos para tentar por puestos de representación como los mencionados? Porque, por ejemplo, cuando ganó Pedro Castillo algunos alarmaban sobre si estaba o no capacitado para cumplir el mandato presidencial…

Esa es una pregunta recurrente. Cuando uno conversa de reforma lo primero que se habla es sobre requisitos. Y lo has dicho bien, para ejercer cargos técnicos como director del BCR o Fiscal de la Nación, se requieren requisitos porque son cargos técnicos y no políticos. Ahora, cuando hablamos de cuadros políticos, idealmente lo que se requiere es una trayectoria política e idoneidad democrática. Y eso es muy difícil de poderlo regular. Eso es un tema que el voto como ejercicio ciudadano debería definirlo. El caso de Pedro Castillo con su caótico gobierno es bien sintomático, porque lo que vimos es que no solo tenía título universitario sino también maestría. ¿Es suficiente esto? ¿Sería realmente una barrera adecuada para determinar la idoneidad de quienes ejercen cargos públicos? La respuesta es no. Hemos visto que más de la mitad de quienes ejercen cargos públicos tienen título universitario. ¿Eso les da la idoneidad suficiente para ejercer su cargo? Me queda claro que no. La oferta de candidatos tiene que ver con la debilidad partidaria. Normalmente, quienes eran candidatos pues tenían un recorrido en el partido y era este el que le puso requisitos, porque en una competencia tienen que acreditar ser mejores que otros para poder ganar. Pero cuando tenemos desincentivos para participar en política, ¿quiénes son las personas que están dispuestas a participar? Tanto es así que a nadie se le hubiera ocurrido el requisito de la idoneidad. Esto último apunta a la calidad moral también del candidato y eso es muy difícil de regularlo con una ley. Mira, en un país en donde casi todos quienes están expuestos tienen investigaciones fiscales es muy difícil poner ese impedimento. Porque, además, cualquiera puede denunciar a otra persona e impedir que sea candidato. El tema entonces era, sentencia en primera instancia por delitos cuya pena sea mayor a cuatro años como un estándar, aunque el Congreso decidió ponerlo para todos los delitos. Pero no es suficiente. También la Comisión de Constitución del 2017 había aprobado este impedimento para que las personas que hubiesen cometido delitos muy graves como trata de personas, narcotráfico o terrorismo no puedan ser candidatos aun cuando hubieran cumplido la pena. Yo creo que ahí habría que añadir algunos delitos, porque no podemos pensar que quienes han ofendido gravemente a la sociedad puedan ejercer cargos públicos, por lo menos temporalmente. Y el Tribunal Constitucional decidió que eso era incompatible con la resocialización de las personas. Ese es un debate pendiente y un punto a mirar. No poner el foco en los estudios universitarios o en la educación escolar porque eso no garantiza nada. Y a los hechos me remito. Entonces, creo que ahí hay que tratar de focalizarnos más en la transparencia de la información y en ver cómo fortalecer carreras políticas donde, como en otros países, quien llega a la presidencia ha tenido un recorrido tal vez como alcalde, regidor o congresista y sus hechos hablan por ellos mismos.

Desde el Congreso nunca he escuchado tanto como en el último tiempo la frase “somos el primer poder del Estado”, y a veces valiéndose de ello se promueve ‘fiscalizar’ para en realidad sacar a un funcionario al que repruebas. El riesgo recae, por ejemplo, sobre la JNJ una y otra vez. ¿Es total el poder que tiene el Parlamento? ¿Se puede regular? Porque, de otro lado, con 87 votos también pueden vacar un presidente por incapacidad moral, sin proceso, juicio ni sentencia…

Quien tiene el poder sobre todos es la Constitución. Ese es el punto central que debemos tener en cuenta. En un estado constitucional y democrático de derecho todos estamos sometidos a la Constitución y no hay poderes exentos. Ahora, cómo la interpretamos es otro tema. En el libro “Cómo mueren las democracias” y en todos los informes que miden la democracia en el mundo se empieza a ver esa erosión democrática y estos retrocesos, porque nos hemos olvidado que mayoría de votos no significan decisiones democráticas. La regla de la mayoría no se aplica solamente de manera cuantitativa sino también cualitativa. Qué es lo que decidimos y si se están respetando los derechos, los procedimientos de las personas, incluyendo los funcionarios públicos. Y en ese sentido este dicho que me parece tiene una historia política interesante sobre si el Parlamento es el primer poder del Estado. Yo le he preguntado a mis alumnos en un examen de Constitucional y, evidentemente, el equilibrio entre poderes del Estado es la regla. Eso mismo supone que entre poderes del Estado se controlan. Y creo que parte de ese tema apunta también a ese autocontrol en las decisiones políticas. No porque tengo la mayoría puedo hacer tal o cual cosa, sino que tengo que cuestionarme si esas decisiones van a fortalecer el sistema democrático o no. Y si van a generar incentivos o no para que buenos profesionales quieran ocupar cargos técnicos en el país o si se van a ahuyentar con ese tipo de decisiones. Tenemos un país que requiere de liderazgos en todos los ámbitos: empresariales, académicos, pero fundamentalmente políticos. Y para eso tenemos que mirar de qué manera hacemos de la política una profesión noble y no un ring de box.

El financiamiento de partidos también es un tema bastante impopular, porque se cree que los políticos ya tienen un buen sueldo del Estado, para además financiarles sus emprendimientos u organizaciones. Se ha revelado que Perú Libre, por ejemplo, paga a su fundador Vladimir Cerrón. Y lo mismo con otros partidos. ¿Cómo velar por una correcta fiscalización del uso de fondos partidarios para evitar situaciones de este tipo? ¿Solo la ONPE debe encargarse de todo esto?

En términos de control, por supuesto que debe haber un órgano estatal que se encargue de revisarlo, pero creo que la transparencia termina siendo la mejor forma de control. El escrutinio social y ciudadano termina siendo lo mejor. Pero la experiencia de estos años nos debe hacer mirar si es que deberíamos mantener las prohibiciones en los gastos del recurso público o si deberían ser estos incrementados. En principio, creo que la idea de destinarlos a capacitación, no específica de líderes sino en general de quienes entren a la política, creo que era parte de la idea de este financiamiento público. Que se pueda buscar capacitar a los nuevos cuadros, a quienes quieran en el futuro ejercer cargos públicos, en temas de gestión, integridad en el ejercicio de la función pública. Y tal vez hay que repensar este tema que resulta central. Ahora, hacer política cuesta, qué duda cabe, y no puede estar reservado a un sector de personas es una verdad que tenemos en el mundo entero desde hace más de 100 años. Entonces, los países recurren al financiamiento público como una medida para hacer posible el ejercicio de los derechos políticos y más recientemente, te estoy hablando de unos 50 años acá, sobre la necesidad de minimizar el ingreso de dinero sucio a la política. Acá creo que es un punto muy importante proteger la actividad política de quiénes puedan utilizarla para ingresar dinero proveniente de fuentes ilegales.

Evidentemente, la Comisión de Alto Nivel que usted integró me parece algo más pragmática que, por ejemplo, esperar resultados de un Acuerdo Nacional, que se reúne a veces solo en momentos de crisis, y cuyos planteamientos no siempre se llegan a cumplir. A futuro, y teniendo en cuenta de que estos grupos no son nuevos, ¿cuál sería el ideal? ¿Qué las proponga el Ejecutivo, el Congreso o los partidos políticos? Planteo esto para blindar de alguna forma el trabajo del grupo y que reciba menos críticas a futuro. ¿Qué consejo le daría a Dina Boluarte si quieres plantear un grupo de este tipo?

Creo que es necesario que una conversación sobre reformas políticas exceda a los políticos. Es un tema ciudadano, donde también los empresarios, académicos, partidos políticos tienen cosas que decir y es necesario escucharnos. No hay que descalificarnos porque este viene de aquí o este de más allá. Creo que un proceso de diálogo supone escucharnos y no descalificarnos. Y es una exigencia que va más allá del tema de la reforma política. En segundo lugar, en el mundo los procesos de reforma han sido muy diversos, y de dónde han venido también. Y de alguna manera lo comento también en el libro. Decirte acá que idealmente debería ser el Congreso porque esto es un tema inobjetable: quienes tienen la legitimidad y la legalidad para aprobar reformas son los congresistas. Ellos son elegidos por el pueblo para debatir estas grandes reformas, muchas de ellas constitucionales y otras legales. Entonces, que tienen la titularidad deben entenderse, subrayarse, sin embargo, cuánto abrir el debate es un punto que responde a la creatividad y a lo que puede significar mesas de trabajo en universidades en Lima y sobre todo fuera de Lima. Creo que es necesario establecer foros en los que se pueda debatir este tema o se puedan recibir sugerencias. He visto este proceso en el caso de la Cámara de Comercio de Lima, primero para una conversación, luego para presentarme una propuesta. Luego se conversa en mesas de empresarios, de los miembros de la cámara y luego se abre este espacio. He visto también que otras instituciones han hecho lo propio, como IDEA Internacional o Transparencia. Las universidades han abierto estos temas. Creo que fórmulas concretas no hay. Sí debe haber lineamientos de escucharnos todos.

No me gusta habar de porcentajes de culpas y responsabilidades, pero ¿qué porcentaje de la culpa sobre cómo estamos tiene que ver con el hecho de que aquí se puede llegar a ser presidente sin siquiera tener bancada en el Congreso? ¿Debería elegirse parlamentarios solo en la segunda vuelta electoral?

Esto es parte del debate sobre el sistema electoral. Hace un mes, en el Congreso Nacional de Derecho Constitucional en Arequipa, un grupo de constitucionalistas se planteó para el debate este tema. Si debería de mantenerse esta regla constitucional o si debería de cambiarse. La Comisión de Reforma Política también planteó la necesidad de elegir al Congreso en la segunda vuelta. Y esta es una preocupación porque hay muchos políticos que creen que lo que va a ocurrir en ese caso es que vamos a pasar a un bipartidismo. Yo creo que no, porque lo que hemos visto es que más bien son los electores los que no quieren gobiernos con mayoría en el Congreso y no lo han hecho. Tal vez el recuerdo de que tampoco es una opción deseada nos lleva a un resultado como el actual, con congresos muy fragmentados. Esto es parte de las tareas y debates pendientes respecto a qué tan conveniente es mantener la segunda vuelta o si deberíamos de ir a una primera vuelta con una mayoría que no sea absoluta, pero que sí pudiera tener una diferencia de 10 puntos, o si deberíamos elegir el Parlamento en segunda vuelta. Mira, en sistemas electorales los efectos de las reglas están bien estudiados, y aunque pueden variar de un país a otro, más o menos ese margen es conocido. No nos pongamos muy creativos en estos puntos porque lo que debemos de mirar es cuáles son los efectos que se pueden prever. Entonces, siempre es posible encontrar una solución peor si es que no seguimos un poco el conocimiento y la experiencia propia de otros países en estas materias. Vi por ejemplo que a alguien se le ocurrió decir que deberían de ir a segunda vuelta tantos partidos como completen el 50%. Y esa fragmentación de votos en sectores donde están las preferencias electorales mayores podría ser incluso más perniciosa que lo que tenemos hoy. Entonces, tengamos en cuenta que hacer reformas también puede configurar escenarios peores a los actuales.